국회 다수당인 더불어민주당이 1주택자 종합부동산세 제외 가능성을 언급하고 대통령실과 여당이 종부세 폐지로 화답하면서 종부세 개편이 정책 경쟁의 핵심 의제로 부상하고 있다. 보유세 강화 목적으로 고가주택 위주로 부과되는 종부세는 태생부터 정치적 성격을 띠었다.
공공재원 조달이라는 조세의 본질적 기능보다 주택가격 급등기 투기 방지에 치중하면서 징벌적 세금으로 남용되기 일쑤였다. 정권이 바뀌고 집값이 등락함에 따라 세 부담이 급등하고 다시 완화되는 과정을 재차 반복한 것이 종부세의 지난 20년간 역사다.
이 과정에서 얻은 교훈은 종부세만으로 주택 가격을 안정시키기 어렵다는 것이다. 주거 필수재인 주택을 보유하는 중산층에게 과도한 세 부담을 부과하는 것이 자산 불평등 완화라는 당초 취지를 달성하기보다는 강력한 조세저항만 불러일으켰다는 경험도 귀중한 깨달음이다. 정부와 정치권은 먼저 부동산 보유세 원칙과 기준을 확립함으로써 국민이 공감하고 수용할 수 있는 합리적인 세제를 새롭게 설계하는 것이 중요하다.
큰 정책 방향에서 비효율성이 큰 거래세인 취득세는 축소하고 형평화 효과가 큰 보유세는 정상화한다는 기조를 재천명하는 것이 필요하다. 형평성 측면에서 보유세를 정상화하기 위해서는 누진세율이 비례세율에 기초한 편익과세가 재산 과세의 원칙이라는 점을 이해해야 한다. 지역 공공재와 공공서비스 제공에 따른 편익이 주거 서비스를 개선하고 주택 가치도 오르게 한다는 점에서 편익의 수혜자가 재정 비용을 담당해야 한다는 것이 부동산 보유세의 기본 원리다.
따라서 주택 과세는 고가주택 여부가 아닌 주택보유 자체를 기준으로 과세하는 것이 공평하다.
중저가주택이나 고가주택 모두 재산 가치에 비례하여 편익을 얻기에 세금도 그에 비례하여 내는 것이 타당하다. 이러한 이유로 국제적으로 부동산 보유세는 모두 지방세인 재산세 형식을 취하고 보유 주택 수나 가액과 관계없이 단일 세율로 과세하는 것이 기본이다. 전 세계 수많은 정부 중 한국처럼 전국 합산 방식의 종부세를 국세 형식으로 별도 부과하거나 누진적인 세율체계를 도입하는 경우는 거의 없다.
따라서 이번 종부세 개편이 야당이 주장하는 1주택자 종부세 부담 완화나 정부의 다주택자 중과세율 정상화와 같은 부분적인 개선 조치로 끝나선 안 된다. 세제 개편의 최종 목표를 국세와 지방세로 이원화된 보유세 구조를 재산세로 통합하고 다단계 누진 구조의 세율을 비례세율로 단일화하는 데 두는 것이 필요하다. 점진적인 방식으로 종부세 세율을 낮추고 과표구간을 간소화하되 이 과정에서 발생하는 세수 감소는 현재 지나치게 낮은 재산세 세율을 정상화하는 방법으로 흡수해야 한다. 재산세의 경우 모든 주택 보유자에게 부과되기에 세원이 넓어 약간의 세율 인상을 통해 세원이 협소한 종부세 세율 인하 충격을 상쇄하는 것이 가능하다.
문제는 현재 종부세 세수가 부동산교부세 형태로 전액 지자체에 배분되기에 이러한 재원 감소가 지방자치단체 간 재정 불균등을 심화할 가능성이 크다는 점이다. 보유세를 재산세로 통합하는 과정에서 생기는 재정 격차 문제를 해소하기 위해서는 재원이 상대적으로 양호한 광역 시도가 재산세 증가액의 일정 부분을 재정이 부족한 지자체를 위한 공동배분 기금으로 양보하는 조치가 동반되는 게 바람직하다.
합리적인 보유세제의 기본 틀을 이번 기회에 적절히 도출해낼 것인가는 결국 정부와 정치권이 과연 세제 개편의 첫 단추를 얼마나 잘 끼워낼지에 달린 셈이다. 여야가 이번만큼은 정치적 셈법에서 벗어나 더 이상 혼란 없는 보유세제의 합의에 이르기를 기대한다.
김우철 서울시립대 세무학과 교수
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