지자체→지방정부 ‘격상’… 지방의회 ‘불신’ 걸림돌

대통령이 의장인 제2국무회의, 국가자치분권회의 설치 조례 범위 확대로 재정권 보장
지자체·의회에 대한 불신 높아 개헌 과정서 논란 불가피할 듯

청와대가 21일 발표한 문재인 대통령 개헌안에는 지방자치단체(지자체)의 권한이 대폭 강화됐다. 하지만 지방자치단체 및 지방의회에 대한 국민적 불신도 상당해 향후 개헌 추진 과정에서 논란이 불가피해 보인다.

대통령 개헌안은 지방자치단체의 위상을 격상했다. 지자체의 명칭부터 ‘지방정부’로 변경했고, 지자체 행정기관은 ‘지방행정부’로 명명했다. 조국 청와대 민정수석은 “중앙정부와 지방정부 간 관계를 종속·수직적 관계가 아닌 독자·수평적 관계로 명시한 것”이라고 설명했다. 또 지방의회 및 지자체 조직 구성과 운영도 지자체가 정하도록 했다. 사실상 ‘제2국무회의’인 국가자치분권회의도 설치키로 했다. 이는 안희정 전 충남지사의 대선 공약을 문 대통령이 이어받은 것이다. 진성준 청와대 정무기획비서관은 “제2국무회의는 국무회의와 같은 위상(및 권한)을 가지며 대통령이 의장, 국무총리가 부의장을 맡는다”고 설명했다.

지자체의 행정권과 입법권도 대폭 강화했다. 현재 지자체의 조례는 ‘국가법령의 범위 안에서’만 입법이 가능하다. 대통령 개헌안은 이를 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’로 수정했다. 김형연 청와대 법무비서관은 “국회 법률이 정하지 않는 것을 포함해 입법 공백이 있는 것은 얼마든지 (지자체가) 입법할 수 있도록 했다”고 설명했고, 조 수석은 “‘법률이 금지하지 않으면 허용한다’고 보면 된다”고 했다. 다만 주민의 권리를 제한하거나 주민에게 의무를 부과하는 사항은 법률의 위임이 있는 경우에만 조례 제정이 가능하다.

지자체의 숙원이었던 ‘지방세 조례주의’도 대통령 개헌안에 명시키로 했다. 이는 법률에 위반되지 않는 범위에서 지자체가 세금의 종목과 세율, 징수 방법 등을 조례를 통해 정할 수 있다는 얘기다. 또 지자체의 자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가 부담토록 했다. 최근 수년간 국회 예산철마다 반복된 누리과정(만 3∼5세 무상보육) ‘예산 전쟁’을 종식하겠다는 것이다. 김 비서관은 “지역 간 불균형은 국세로 조성된 재원으로 적절히 조정하겠다”고 설명했다.

하지만 지자체와 지방의회에 대한 국민적 불신이 높은 상황에서 지자체의 입법권과 재정권 강화를 개정 헌법에 담는 것은 시기상조라는 지적도 있다. 청와대도 이 부분은 인정했다. 진 비서관은 “지방정부와 지방의회가 국민으로부터 폭넓은 신뢰를 받고 있지 않고, 이 때문에 지방자치 강화 조항에 대한 반대 여론이 있음을 안다”고 말했다. 김 비서관도 “(청와대 논의에서) 지방입법권에 대해 심각하게 검토했고, 많은 토론을 했다”며 “이 같은 고민의 결과 재정에 관해서는 폭넓은 재량을 주되 입법권은 국회 입법권을 넘어서지 않는 범위 내에서 정리했다”고 설명했다.

이준한 인천대 정외과 교수는 “여전히 지자체는 행정력과 재정에 대한 중앙정부 의존도가 높은 상황이고, 지방의회에 대한 신뢰도는 낮기 때문에 대통령 개헌안이 목표로 한 분권 효과를 내기는 쉽지 않아 보인다”며 “보완 조치에 대한 후속 논의가 면밀히 이뤄져야 한다”고 조언했다.

최승욱 박세환 기자 applesu@kmib.co.kr

사진= 이병주 기자