국가유산청(옛 문화재청)과 협의를 하지 않고 역사문화환경 보존지역 바깥의 개발 규제를 완화한 서울시 조례 개정이 유효하다는 대법원 판결이 6일 나왔다.
대법원은 문화유산법상 보존지역 바깥에 대해서까지 국가유산청과 협의해 조례를 정해야 하는 것으로 볼 수는 없다며 해당 조례 개정이 법령 우위 원칙에 위반되지 않는다고 봤다.
특히 이번 소송은 최근 ‘왕릉뷰 아파트’가 재현될 수 있다는 우려가 나온 서울 종묘 맞은편 세운4구역 재개발 사업 때문에 주목을 받았다.
대법원 1부(주심 신숙희 대법관)는 문화체육관광부 장관이 서울시의회를 상대로 낸 ‘서울특별시 문화재 보호 조례’ 일부개정안 의결 무효확인 소송에서 원고 패소로 이날 판결했다.
문화유산법(옛 문화재보호법)상 시·도지사는 지정문화유산의 역사문화환경 보호를 위해 국가유산청장과 협의해 조례로 ‘역사문화환경 보존지역’을 정해야 한다.
서울시 문화재 보호 조례는 보존지역 범위를 ‘국가지정유산의 외곽경계로부터 100ｍ 이내’로 정했다.
그러나 2023년 9월 서울시의회가 보존지역 바깥에서의 건설공사를 규제한 해당 조례 19조 5항을 삭제하는 내용의 개정안을 의결하면서 갈등이 불거졌다.
이 조항은 ‘보존지역 범위를 초과하더라도 건설공사가 문화재에 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되면 문화재 보존에 영향을 미치는지 여부를 검토한다’고 규정했다.
해당 조항이 상위법인 문화재보호법보다 포괄적인 과도한 규제라는 게 서울시의회 결정 배경이었다.
당시 문화재청은 문화재보호법에 따라 문화재청장과 협의를 거쳐야 한다고 반발했지만, 받아들여지지 않았다. 이어 개정 조례가 공포되면서 소송전으로 번졌다.
2년여간 이어진 소송전 끝에 대법원은 서울시의회 손을 들어줬다.
대법원은 “문화유산법 및 시행령 관련 규정의 문언과 취지에 비춰 상위법령은 ‘역사문화환경 보존지역’을 초과하는 지역에서의 지정문화유산 보호를 위한 사항까지 국가유산청장과 협의해 조례로 정하도록 위임했다고 해석되지 않는다”고 설명했다.
대법원은 “서울시의회가 조례안을 의결하면서 당시 문화재청장(국가유산청장)과 협의를 거치지 아니했다 하더라도 법령우위원칙(법령이 조례보다 위에 있다는 원칙)에 위반되지 않는다”며 결론을 내렸다.
당초 소송 대상인 ‘서울특별시 문화재 보호 조례’가 폐지되고 ‘서울시 국가유산 보존 및 활용에 관한 조례’로 대체되면서 구 조례 개정안 의결의 무효를 구할 소의 이익이 인정되는지도 쟁점이었다.
문체부는 ‘해당 조항이 빠진 현행 조례 관련 규정은 효력이 없다’는 내용의 예비적(주위적 청구가 받아들여지지 않았을 때를 대비해 내놓는 주장) 청구를 추가했다.
대법원은 이에 대해 “원고가 위법성을 문제 삼고 있는 해당 조항의 삭제 상태는 현행 조례에서도 그대로 유지되고 있고, 궁극적으로 이 사건 현행 조례의 재개정에 영향을 미칠 수 있다”며 소의 이익은 인정된다고 판단했다.
다만 대법원은 “원고가 현행 조례의 의결에 대해 참가인(서울시장)에게 재의 요구 지시를 거치지 않고, 현행 조례 그 자체의 무효를 구하는 것은 지방자치법상 허용되지 않는다”며 예비적 청구는 각하했다.
손재호 기자 sayho@kmib.co.kr