진짜 부담 커지는 건 아직 태어나지 않은 미래세대
현세대는 연금개혁 지체 사과하고 책임 다해야
공무원·군인연금, 국민연금으로 통합 수순 밟게 될 것
이번에야말로 되는 걸까. 연금개혁 말이다. 연금개혁의 첫 관문으로 관심을 모았던 국회 연금개혁특별위원회(연금특위) 산하 민간자문위원회의 개혁안이 전문가들 간의 이견으로 늦어지고 있다. 첫 단추부터 제대로 꿰지 못하는 것 아니냐는 우려가 나오고 있는 가운데 연금특위 자문위원인 오건호 ‘내가만드는복지국가’ 정책위원장을 만나 연금특위의 쟁점과 연금개혁을 둘러싼 논란에 대해 물었다.
오 위원장은 서울대 사회학 박사 출신으로 2001년 민주노총에서 연금 정책 업무를 시작해 노무현정부의 연금개혁 때부터 의견을 개진해왔다. 현재 보건복지부 국민연금 재정계산위원회 위원을 겸하고 있는 대표적인 연금 전문가다. 진보 진영이면서도 세금과 건강보험료를 더 내자는 복지 증세 같은 의제를 제기하며 진보 시민사회단체나 노동계와는 다른 목소리를 내왔다.
-연금특위 자문위원회는 왜 단일안을 만들지 못하고 있나. 전문가 집단에서 판단의 준거를 주고 여론을 이끌어야 하는 것 아닌가.
“노후소득 보장을 강화하자는 보장성파와 재정안정이 우선이라는 지속 가능성파가 접점을 찾지 못했다. 한국 연금학계의 이런 의견 대립은 그 자체가 연구 주제일만큼 오래됐다. 사회 전체가 진영화되다 보니 복지 정책도 진영화되고 있다. 시민들의 질문은 이분 구도가 아니라 가장 합리적인 것을 찾는데 오히려 전문가 집단이나 복지 시민단체, 정치권이 시민들의 논의를 가로막고 있다.”
자문위는 소득의 9%인 보험료율을 15%까지 인상하는 방향으로 의견을 모았으나 소득대체율(생애 평균소득 대비 노후 연금액 비중)을 놓고 결론을 내지 못했다. 지금까지의 논의를 바탕으로 현행 소득대체율 40%를 유지하는 ‘더 내고 그대로 받는’ A안과 소득대체율을 50%로 인상하는 ‘더 내고 더 받는’ B안 두 가지 방안을 제출할 가능성이 크다.
-서구의 연금개혁 무게추도 재정안정화에 있는 것 아닌가.
“서구 선진 복지국가들은 1960~70년 경제 황금기까지 노후소득 보장 강화에 주력하다 80년대부터 경제와 인구 여건이 바뀌면서 보장성과 지속 가능성이라는 두 마리 토끼를 쫓았다. 2000년 이후에는 환경이 더 나빠지면서 지속 가능성의 과제가 더 커졌다. 전반적인 급여 하향은 불가피했지만 하위 계층의 노후소득 보장은 강화했다. 이걸 복지국가 원리의 후퇴나 훼손이라고 보는 분들도 있지만 저는 복지국가의 시대적 적응 과정이라고 생각한다.”
-외국의 선례를 참고할 수는 없나.
“우리 상황은 연금 선진국과 너무 다르다. 한국은 경제협력개발기구(OECD) 회원국 중 가장 심각하게 미래 재정이 불안정한 나라다. 서구의 방법을 쓰면 고강도 개혁안이 나올 수밖에 없다. 한국은 연금개혁에 대한 사회적 합의가 없는 나라다.
연금개혁은 최초로 세대 간 갈등이 생길 수 있는 주제다. 기후 문제처럼 지금 우리의 결정이 30~40년 후 미래의 아이들에게 영향을 미친다는 걸 염두에 두고 제도를 설계해야 한다. 서구는 지난 반세기 동안 진통을 겪으며 연금개혁을 해왔는데 한국은 대응이 더디다. 지난 15년간 국민연금에 아무 개혁을 하지 못했다. 세대 간 제도에 대한 인식의 부재가 오늘날 국민연금의 상황을 만들었다고 본다.”
-B안처럼 더 내고 더 받는 것은 왜 어려운가.
“전문가마다 계산법이 조금 다르지만 저는 소득대체율을 10%P 올리려면 보험료가 5%P 정도 추가로 필요하다고 본다. 그런데 이건 소득대체율을 올리는 값만큼만 보험료를 더 내는 것이다. 피자에 토핑을 추가하면서 추가한 토핑 가격만 내는 셈이다. 보험료율을 15%로 가더라도 소득대체율을 50%로 올려버리면 현행 제도의 부족한 재정은 사실상 그대로 방치하는 것이다.”
-그런데 기금 소진 연도로 보면 A안은 13년이 늦춰지고 B안 역시 8년 늦춰진다.
“소진 연도가 연장되면 재정이 안정되는 것처럼 보이지만 착시일 뿐이다. 보험료를 올리면 당장 연금이 쌓여 소진 연도가 무조건 늦춰진다. 그런데 소득대체율 인상은 소진 연도에 별로 영향을 미치지 않는다. 청년 가입자의 경우 보험료 납부 이후 30년, 40년 후에 지급되는 것이기 때문이다.
축구로 치자면 소진 연도는 하프 타임까지만 보여주는 지표다. 우리 국민연금 재정은 전반전에 5골을 넣고 후반전에 10골을 먹는 것과 같다. 전반전에는 서구 기금의 수십 배가 적립돼 있으니 재정이 굉장히 좋다. 하지만 연금이 소진된 이후인 후반전에는 재정이 급속도로 나빠진다. 축구는 후반전까지 봐야 하는 것 아닌가.”
-복지부가 지난 27일 국민연금을 그대로 유지할 경우 2041년부터 적자로 돌아서고, 2055년에는 기금이 바닥난다고 공개했다. 5년 전 발표보다 소진 시점이 2년 앞당겨졌다. 기금 소진 연도가 당겨지면 재정이 악화된 것이니까, 소진 연도가 늦춰지면 재정이 개선됐다고 생각하기 쉽다.
“그래서 기금 소진 연도 연장을 재정개혁의 지표로 삼으면 안 된다. 전혀 재정 안정화를 이룬 게 아닌데 국민들에게 현실을 다르게 인식시키고 잘못된 의사결정을 하게 할 수 있다. 이번에 소득대체율을 올리면 문제는 5년 뒤, 10년 뒤에 계속 드러난다. 보험료 인상을 소득대체율을 올리는데 이미 써버렸기 때문에 그때는 쓸 카드도 마땅치 않다. 이런 주장을 하는 전문가들은 무책임하다. 워크숍에서 이 주제로 공방이 이뤄지기도 했다.”
-더 내고 더 받는 게 불가능하다면 보장성을 강화할 방법은 무엇인가.
“노후소득 보장은 물론 중요하다. 다만 국민연금 하나로 하려 하지 말고 기초연금과 퇴직연금으로 다층연금체계를 구축하는 것이다. 직장인에게는 회사가 월급의 8.3%를 내는 퇴직연금이 적립되고 있다. 작년 국민연금 전체 지출이 30조원이었고 기초연금은 20조원이었다. 윤석열정부 공약대로 기초연금이 40만원으로 오르면 지출이 비슷해질 정도다. 다층 체계가 되면 적절한 노후소득 보장 플랜을 짤 수 있다.”
-거의 모든 국민연금 기사에는 국민연금을 해산하고 지금까지 낸 것을 돌려달라는 댓글이 붙는다. 어떻게 설득해야 할까.
“정말 어려운 숙제다. 젊은 세대들의 문제 제기가 근거 없는 게 아니기 때문이다. 국민연금이 적자로 돌아설 때쯤 신규 가입할 청년들이 과연 순순하게 이 제도를 받아들일까 우려된다. 우선 현세대는 개혁이 지체된 데 대해 진지하게 사과하고 할 수 있는 책임을 다해야 한다. 지금이라도 개혁을 더 늦추지 말자는 것이다.
젊은 세대는 불만이 있겠지만 엄격히 얘기하면 청년들도 국민연금의 시야에서 보면 여전히 현세대다. 진짜 문제는 아직 태어나지 않은 미래세대가 연금을 내야 하는 시점이다. 미안한 일이지만 그때까지 인구나 경제 조건을 개선해 미래 아이들이 이 제도를 수용할 수 있도록 같이 노력하자고 해야 하지 않을까.”
-OECD 회원국 중에 국민연금 제도가 없는 곳도 있나.
“거의 모든 OECD 국가가 국민연금과 기초연금을 같이 가지고 있다. 예외적으로 독일이 기초연금이 없고, 네덜란드와 뉴질랜드 등은 국민연금이 없다. 뉴질랜드는 모든 노인에게 주는 기초연금 하나밖에 없지만 소득대체율 40%로 월 150만원 정도 된다. 네덜란드는 국민연금 대신 퇴직연금이 굉장히 두텁다. 여기에 모든 노인에게 보편적으로 주는 기초연금이 있다.”
-국민연금이 낸 것보다 최소 1.8배를 더 받는 구조라고 알고 있다.
“은퇴해 국민연금을 20년 동안 받는 걸로 계산했을 때 그렇다. 지금 신규 가입한 청년들의 미래 수급 기간은 25.2년으로 예상된다. 25년 동안 받고 가입자가 사망한 후 가족이 유족 연금을 받는 것까지 계산하면 기금수익률로 할인해도 낸 것 대비 2배가 조금 넘는다. 사실 국민연금을 깨자고 하면 사측에서 제일 깨고 싶을 거다. 사측은 내기만 하니까. 회사와 절반씩 내는 직장가입자는 본인 부담 보험료를 1로 놓으면 4를 받는 셈이다. 낸 것만큼 받는 수지 균형 보험료율은 20%다.”
-국민연금을 개혁하려면 공무원연금과 군인연금부터 손대라는 반발도 있다.
“집단 간의 반목과 형평성 논란이 뿌리 깊다. 국민연금으로 통합하는 게 맞다고 본다. 공무원·군인·사학연금 등 특수직역 연금 가입자들이 국민연금에 가입하고 퇴직연금 적용받고 기초연금도 받도록 말이다. 국민연금과 기초연금 개혁을 한 다음 특수직역 연금을 통합하는 수순으로 공감대가 형성되리라고 본다.”
-유럽 사례를 보면 사회적 합의를 통해 연금을 개혁하기까지 짧게는 3년, 길게는 10년이라는 시간이 필요했다. 프랑스는 얼마 전 대규모 시위가 있었다.
“프랑스가 진통을 겪고 있지만 예외적이다. 프랑스는 보험료율 28%, 소득대체율 62%로 많이 내고 많이 받는다. 다른 나라들은 65, 66세에 연금을 받는데 62세인 연금 수령 시점을 2년 뒤로 늦춘다고 홍역을 앓고 있다.
서구에서는 1990~2010년 가장 큰 연금개혁이 있었다. 보험료를 일부 올리고 소득대체율을 깎고 수급 개시 연령을 뒤로 늦추는 개혁도 했고, 수명이 길어지거나 경제가 나빠지면 자동으로 지출을 줄이는 자동조정장치를 도입했다. 결과적으로 연금은 깎이지만 지속 가능해졌다. 덕분에 2010년 이후 연금개혁을 둘러싼 정치적 갈등은 많이 약화됐다. 긴 논의를 통한 사회적 합의로 상당한 구조개혁을 해놨기 때문에 가능한 일이었다.”
-우리도 궁극적으로는 자동조정장치로 가야 하는 것 아닌가.
“스웨덴 일본 독일 핀란드 등 OECD 회원국 중 3분의 2가 자동조정장치를 도입했다. 자동조정장치는 연금 문제가 정치논리에 휘말리지 않는다는 장점도 있다. 다만 서구에서 도입이 가능했던 이유는 연금제도가 건강한 체력을 갖췄기 때문이다. 자동조정장치가 만성질환을 관리하는 약 같은 역할을 하는데 우리는 당장 입원한 상태다. 재정 균형을 맞추기 위해 자동조정장치가 상당한 고강도 개혁을 명령할 거다.”
-며칠 전 국민연금연구원이 지금 20대 초반 청년들이 노인이 되는 2085년에도 노인 10명 중 3명이 빈곤 상태일 것이라며 소득대체율을 올려야 한다는 보고서를 냈다. 국민연금도 내기 어려운 취약계층을 생각하면 기초연금을 올리고 대신 기초연금 대상을 줄이는 게 효과적인 것 아닌가.
“국제적 흐름이 그렇다. 북유럽 국가들이 약 20년 전에 모두에게 주는 보편적 기초연금에서 대상을 하위 30~40%로 줄이고 금액을 두텁게 하는 방식으로 바꿨다. 보편제도에서 선별제도로 전환하면서 저소득 노인에 대한 보장은 강화했다. 소득보장 제도는 전원 다 주거나 소득 요건에 해당되는 사람에게 주는 것으로 설계돼야 하는데 우리 기초연금은 노인 70%에게 주고 있다. 노인 비율로 정해진 기초연금은 지구상에 한국밖에 없다. 이번 개혁에 기초연금을 하위계층에게 더 두텁게 가는 방식으로 개편한다는 가이드라인을 담았으면 한다.”
-세계 최고 수준인 한국의 노인 빈곤율(38.9%)을 생각하면 소득대체율을 올리자는 주장도 일견 수긍이 간다.
“국민연금의 낮은 연금액의 핵심은 소득대체율이 아니라 가입 기간이 짧아서다. 하후상박인 급여구조와 기초연금 등을 감안하면 국민연금 소득대체율은 OECD 평균보다 낮다고 보기 어렵다. 한국은 외국에 비해 받는 건 비슷하고 내는 게 절반인 셈이다. 가입 기간이 길수록 연금액이 커지는데 서구의 평균 가입 기간은 30~35년이고 우리는 베이비부머 신규 은퇴자들의 가입 기간이 18년 정도밖에 안 된다.”
-우리 연금 역사가 짧다고는 해도 평균 가입 기간 차이가 이렇게 큰 이유는 무엇인가.
“한국 국민연금이 뒤늦게 도입됐고 의무 가입 기간도 만 59세까지와 65~66세로 차이가 난다. 무엇보다 서구는 중간중간 불가피한 단절 기간에 대해 지원을 해준다. 독일은 출산하면 아이 한 명당 3년씩 연금 가입기간으로 인정하는 크레디트를 준다. 우리는 첫째는 없고 둘째부터 12개월을 인정한다. 출산과 군 복무, 실업 등 경제적 사회적 이유로 납부 기간을 채우지 못한 경우에는 다양한 연금 크레디트를 부여해야 한다.”
-캐나다에서는 최고 소득층이 받은 연금을 일부 토해내게 한다는데.
“캐나다는 모든 노인에게 주는 기초연금이 있고 저소득 노인에게만 주는 선별 기초연금이 또 있다. 최상위층에는 기초연금에 세금을 매겨 환수하는 클로백(clawback) 제도가 있다. 한국 국민연금은 제도 안에 소득 재분배 기능이 있다. 서구의 연금은 대개 낸 만큼 받는 비례 급여인데 우리 국민연금에는 비례 급여와 함께 균등 급여가 들어가 있기 때문이다. 평균 소득자의 소득대체율은 40%이지만 그보다 적은 소득자는 높고 그보다 많은 소득자는 낮아 가입자별로 30~100%가 된다.”
-앞으로 연금개혁 스케줄은 어떻게 되나.
“다음 주쯤 자문위 합의안이 만들어지면 국회에서 가입자 단체 중심으로 이해관계자 의견을 수렴하고 공론화위원회를 거치게 된다. 핵심은 국민 500명으로 구성된 공론화위원회다. 아마 5~6월경에 공론화위 안이 나오면 그것을 중심으로 국민연금법 등 법률 개정을 하게 된다.”
-지난 정부가 두 번 공론화위원회를 만들었다. 신고리 원자력발전소 5·6호기 건설 문제는 결론이 나온 데 비해 대입제도 개편은 똑 부러진 결과를 도출하지 못했다. 비전문가들이 최적의 개혁안을 찾아낼 수 있을까.
“원전이나 대학 입시보다 연금 문제가 더 어렵고 직접적인 이해관계가 치열하다. 공론화위에서 합의안이 나오지 못하면 연금특위 논의도 쉽지 않을 것이다. 공론화위는 국민을 대표해 충분한 시간을 들여 숙의 과정을 거치게 되고, 공론화위에서 안이 나오면 그 권위를 부정할 수 없다. 공론화위에서 합리적이고 적절한 매듭이 지어지길 바란다.”
-공론화위원회가 결론을 내놓지 못하는 경우에는 어떻게 되나.
“연금특위와 투트랙으로 복지부가 오는 10월 국회에 국민연금 종합운영계획을 제출한다. 그 정부안을 가지고 국회에서 다시 논의하는데 여러 정치 일정과 겹쳐서 조금 뒤로 밀릴 가능성이 높다. 내년 4월 총선 때문에 그다음 국회에서 논의를 시작할 테고, 그렇게 되면 윤석열정부 임기 후반이 되기 때문에 어떻게 될지 장담할 수 없다. 그래서 복지부가 연금특위를 지원하면서 공조하고 있다.”
-결국 연금개혁은 성숙한 시민 의식과 세대 간의 신뢰에 기반한 사회적 대타협에 기댈 수밖에 없는 상황이다.
“연금개혁을 경제적 득실 논리로만 접근하면 해법이 없다. 연금개혁은 연금정치다. 개혁의 과정에서 그 사회의 가치, 공통의 합의를 만들어내는 것이다. 서구의 수급자들은 당사자 입장에서는 손해지만 자동으로 급여를 낮추는 장치를 받아들였다. 우리 여론조사에서도 내 이해관계만 따지면 더 내는 연금개혁을 반대하지만 자녀와 손주 세대를 위해서라면 책임 의식이 발동한다. 먼저 국민연금의 현실을 있는 그대로 알려야 한다. 시간은 걸리더라도 국민들이 책임 있는 논의와 성숙한 판단을 할 것이라고 기대한다. 이것 외에는 경로가 없다.”
권혜숙 인터뷰 전문기자 hskwon@kmib.co.kr