“검찰개혁 시즌2보다 경찰개혁부터” 설계자의 충고

“검찰개혁에 대한 정확한 평가는 정권 말쯤 할 수 있겠다. 어떻게 마무리를 하느냐에 따라 달라지는 측면이 있다. 한 가지 분명한 것은 개혁이 균형 있게 이뤄지지 못했다는 것이다. 그 점은 회복하기 힘들 것 같다.”

김인회 인하대 법학전문대학원 교수는 노무현정부에서 사법개혁의 실무를 맡았고, 2011년 문재인 대통령과 함께 ‘문재인, 김인회의 검찰을 생각한다’를 펴냈다. 검찰개혁이 문재인정부의 핵심 국정과제가 되면서 이 책은 대통령의 검찰개혁 철학을 엿볼 수 있는 ‘참고서’가 됐고, 김 교수는 검찰개혁의 이론가이자 설계자로 꼽혀왔다.

지난 3월 초 이른바 ‘검수완박’(검찰 수사권 완전 박탈)과 관련해 김 교수에게 인터뷰를 청했을 때 그는 “검찰개혁, 경찰개혁 문제가 차분하게 다뤄지기보다는 정치적으로 다뤄지고 있는 순간”이라며 “조금만 시간이 지나면 차분하게 접근해야 한다는 생각이 등장할 수도 있지 않겠는가”라며 사양했다. 이후 한 달 남짓한 새 윤석열 검찰총장이 사퇴하고 여당이 4·7 재·보선에서 패배하며 정치 상황이 급변했고, 검찰개혁의 지형도 변했다.

김 교수는 이달 초 검찰개혁에 비해 경찰개혁이 미흡함을 지적하는 ‘김인회의 경찰을 생각한다’를 출간했다. 그는 정부가 검찰개혁에만 치중하느라 오히려 경찰에 권한이 쏠렸다며 ‘검찰 파쇼를 피하려다 경찰 파쇼를 초래할 수 있다’고 우려했다. 그에게 권력기관 개혁으로 불리는 검찰, 경찰, 국가정보원 개혁의 성과와 한계는 무엇인지, 검찰개혁의 본질과 개혁의 종착역은 어디인지에 대해 들었다.

-원론부터 시작해 보자. 검찰개혁이란 무엇인가.

“권력기관이 가지고 있는 특수성이 있다. 노무현 대통령 말씀만큼 정확한 표현이 없다. ‘공권력은 특수한 권력기관으로 견제가 필요하다. 남용되면 치명적인 결과를 낳는다.’ 공권력은 견제되고 분산되고 통제돼야 할 필요성이 아주 높다. 그런데 한국의 공권력은 검찰을 중심으로 일사불란하게 짜여있다. 양지에선 검찰, 그 하부로서의 경찰, 보이지 않은 쪽에서는 국정원, 이런 구조다. 국정원 개혁은 따로 논의가 됐고, 검찰개혁을 하면 검찰과 경찰을 둘러싸고 있는 국가 권력기관의 힘을 분산시키고 견제할 수 있다는 것이다.”



-지금까지의 검찰개혁에 대해 평가한다면.

“2018년 6월의 행정안전부 장관과 법무부 장관의 합의문을 기준으로 삼으면 검경 수사권 조정에 대한 당시의 대국민 약속은 상당 부분 이뤄졌다고 본다. 검찰이 가지고 있는 소위 중대범죄에 대한 직접 수사권이 많으냐 적으냐 또는 없애야 될 것이냐 하는 부분을 두고 여진이 있지만 검경 수사권 조정이라는 관점에서 본다면 상당한 성과라고 볼 수 있다.”

김 교수는 새 책에 ‘정부의 검찰개혁 의지는 평가되어야 할 것이다. 다만 지혜롭게, 유능하게 추진했는가 하는 점은 다른 문제다’라고 썼다.

-교수님의 바람처럼 검찰개혁을 정치와 무관하게 차분히 바라볼 수 있는 시간이 올까.

“제도 개혁이 정치적 결단의 문제에 가깝다면 현장의 검사와 경찰, 수사관들은 정치와 거리가 있다. 실무의 변화에 관심을 두면 둘수록 정치적인 논란에서 벗어나게 된다. 지금은 그렇게 정치적 논란으로부터 멀어지겠다는 리더십이 필요한 때다. 그런데 정치권에서는 아직 개혁이 덜 됐다는 이유로 계속해서 놓지 않으려고 하고, 정치권에서는 놓지 않음으로 인해 얻는 이익이 있다. 현장을 바꾸겠다는 리더십으로 전환되지 못하니 각 조직에서도 우왕좌왕하는 상태라는 생각이 든다.”

-야당에서는 검찰개혁이 노무현 전 대통령 수사에 대한 한풀이라고 폄하해왔다.

“김대중 대통령 당시에도 검찰개혁 문제가 나왔고, 노무현 대통령 때는 사법개혁이 일단락됐다. 사법개혁과 검찰개혁, 경찰개혁은 일관되게 가는데 당시 검찰개혁은 반발 때문에 다음 정부로 넘어가게 됐다. 2012년 대선 때도 박근혜 문재인 두 분이 같은 날 검찰개혁을 공약으로 발표하기도 했다. 내용으로 보면 논쟁이 있지만 수사와 기소를 분리해 서로 견제하게 만드는 시스템을 짜는 게 세계적인 추세다. 수사와 기소를 합친 중앙집권적인, 그리고 검찰총장 한 명이 모든 걸 지휘하는 관료적인 시스템으로는 어렵다고 생각하는 거다.”

-정부가 집권 초기에 적폐 청산을 위해 검찰을 되레 키웠고, 그것이 검찰 권한을 분산‧견제한다는 검찰개혁의 원칙과 다르지 않았냐는 비판도 있다.

“일관성의 문제를 지적하는 건데, 실제로 그것이 중대범죄에 대해서는 검찰의 수사권을 남기는 게 좋겠다는 청와대의 입장 발표로 이어졌다. 합의문에 6대 중대범죄(부패·경제·공직자·선거·방위사업·대형참사)라고 폭넓게 표현된 건 초기에 적폐 청산 수사를 위한 검찰의 활약에 기댔던 영향이 있다. 그러나 현실적으로 당시에는 수사권 조정이 되기 이전이었기 때문에 검찰이 수사의 중심을 차지할 수밖에 없었고, 당시 사건의 중요성과 긴급성에 비춰본다면 있을 수 있는 선택이라고 본다.”


-검찰개혁의 당위성에는 공감하지만 검찰개혁이 지나치게 정치적으로 소비가 됐다.

“원칙과 계획이 불분명하면 평가도 어렵다. 그러니 국회의원 입장에서는 법을 더 만들자고 하는 거다. 정권은 끝나가는데 검찰개혁이 끝나지 않으니 평가를 할 수도 없고 안 할 수도 없는 상태에 빠져 있다. 검찰개혁을 했는데 많이 한 건 아니고, 안 했다고 하기에는 돼 있고…. ‘계륵’이라고나 할까. 평가를 하면 검찰개혁을 더 할지 말지를 결정할 수 있는데 아무도 평가를 하지 않는다. 그러니 방법은 ‘닥치고 개혁’ ‘아니다, 스톱’ 두 가지밖에 없다. 실제로 할 일은 많이 있는데.”

-검찰개혁이 이번 정부의 절체절명의 과제처럼 보였는데, 지금은 말씀대로 평가조차 쉽지 않아 보인다.

“한국은 작은 나라가 아니다. 개혁이라는 이름하에 해야 할 일이 많다. 검찰개혁만 있는 게 아니라 국정개혁, 반부패 개혁도 해야 한다. 노동 교육 언론 문제 같은 사회개혁, 그리고 경제개혁도 해야 한다. 그런데 이런 전체적인 것들이 골고루 제대로 되지 않는 상황에서는 잘되는 것을 강조할 수밖에 없고, 그러니 검찰개혁이 두드러져 보이는 거다. 노동 개혁, 반부패 개혁을 하려면 다른 프로그램이 있어야 한다. 검찰개혁으로 대신할 수 없다. 개혁은 균형적으로 이뤄져야 한다.”

-그 균형이 깨졌다고 보시는 건가,

“단적으로 부동산 문제부터 그렇다. 국정을 책임지는 사람들은 ‘하나만 잘하면 되지’가 아니라 두루 봐야 한다. 그걸 하라고 우리가 뽑았고, 또 우리의 방향을 맡겨놓은 사람들이기 때문이다.”


-검찰개혁의 핵심이었던 고위공직자범죄수사처(공수처)가 출범 100일을 앞두고 있다.

“공수처가 검찰개혁의 키워드라는 건 과장된 측면이 있다. 검찰개혁 과정에서 검찰의 비리와 부패를 수사하고 기소하는 기관으로서의 성격이 부각되긴 했지만 공수처는 반부패 수사기구로서의 위상이 중심이고 본래 역할이다. 검사 정원이 25명으로 규모도 작고 견제 장치도 촘촘하게 마련돼 있어서 공수처가 무소불위의 권력을 휘두르기는 거의 불가능한 구조다.”


-이성윤 서울중앙지검장의 소위 황제조사로 공수처가 스스로 공정성 논란을 불러오기도 했는데.

“공수처의 수사 대상은 대통령 국회의장 대법원장 헌법재판소장 같은 최고 고위직들이다. 지검장을 대할 때 그 정도라면 대통령이나 국회의장을 수사할 때는 어떻게 할 것인지 의문이 든다. 공수처장의 인식에도 문제가 있지 않았나 싶다. 우리 국민은 공정함, 특히 법 앞의 평등을 굉장히 중요시 한다. 이명박 박근혜 대통령도 출두할 때 포토라인에 섰고, 조사를 받을 때도 공정성 시비가 없었다. 그런 것에 비춰본다면 경솔하게 대처했던 측면이 있다.”

-공수처의 ‘1호 수사’에 대한 관심도 높다.

“공수처가 검찰을 통제할 가장 중요한 기구라고 여겨지면서 기대가 너무 높아졌다. 왜 1호 수사 대상이 검사가 돼야 하나. 공수처는 정경유착이나 권력형 비리 수사를 해야 하는데, 검사가 1호 수사가 되면 오히려 공수처의 역할을 축소시키는 게 된다.”

-공수처와 함께 국가청렴위원회를 구성해야 한다고 주장하셨는데, 어떤 이유인가.

“공수처가 독립기관으로 돼 있는 것은 그 누구의 견제도 받지 않는 것이지만 달리 얘기하면 보호해주는 우산 없이 모든 기관으로부터 견제를 받는다는 것이다. 노무현 대통령 당시에는 국가청렴위원회를 두고 그 산하에 공직자 수사처를 두는 것을 구상했다. 정치권에서 직접 공수처장을 통제하기 어렵게 되고, 다른 국가기관과 협의하는 것도 국가청렴위원회가 담당하기 때문에 공수처는 수사에 집중할 수 있는 구조였다.”


-윤호중 민주당 신임 원내대표는 검찰개혁을 중단없이 추진할 것이라고 했다. 불씨가 꺼지지 않은 ‘검찰개혁 시즌2’는 어떻게 보시나.

“검찰개혁을 새롭게 하려 한다면 새로운 합의와 대국민 약속이라는 절차가 필요하다. 그렇지 않은 채로 검찰개혁을 다시 시작하는 것은 리더십을 갖기 어렵다. 시즌2보다 지금까지 진행된 개혁의 성과를 평가하고 해야 할 일을 명확히 하는 작업이 선행돼야 한다. 현장이 변화할 만한 시간적 여유도 주지 않고 새 개혁을 하겠다면 현장은 멈춰 설 수밖에 없다. 변화 과정에서 문제가 나타나면 개혁을 더 해보자고 할 수 있겠지만 현재로서는 성급하고 무리하다.”

-그렇다면 시즌2보다 선행돼야 하는 작업은 무엇인가.

“첫 번째는 경찰개혁, 특히 자치경찰 개혁에 더 관심을 가질 필요가 있다. 두 번째로 검찰개혁을 현장에 안착시키려는 관점의 변화가 필요하다. 검찰만 개혁하는 시즌2는 곤란하다.”


-검찰개혁의 후속 작업으로는 어떤 것들이 이뤄져야 할까.

“첫 번째로 수사 절차의 법제화가 필요하다. 검찰 경찰 공수처 어떤 곳에서 수사를 받더라도 기본적인 권리는 똑같이 보장돼야 한다. 지금의 수사 절차는 자의성이 강하다. 포토라인에 세울지 말지, 신상을 공개할지 말지 기준이 불분명하다. 몇 시간 수사를 받으면 몇 분 쉴 수 있다는 것도 알려져야 인권 친화적인 수사를 정착시킬 수 있다. 두 번째로 조직 진단을 통해 조직의 변화를 이끌어내야 한다. 검찰의 직접 수사권이 줄었으면 검찰에서 축소할 부분은 축소하고 강화할 부분은 강화해 변화를 만들어내야 한다.”

-조국‧추미애 장관과 윤석열 전 총장의 대립을 비롯해 검찰개혁에 대한 피로감도 상당하다.

“공직자의 기본 덕목으로 자제와 관용, 협력이 굉장히 중요하다고 생각한다. 그런데 자제와 협력이 부족했고, 거친 언사와 감정의 대립이 드러나면서 피로감이 생겼다. 법철학자 마사 누스바움이 ‘정의는 분노를 기반으로 한 것이지만 분노로부터 벗어나지 않으면 안 된다’는 말을 했다. 어떤 경우에도 자제와 관용이 중요하다고 생각한다.”


-검찰과 국정원의 기능이 축소되면서 상대적으로 경찰 권한이 강화돼 ‘역사상 가장 강력한 경찰’이 됐다는 평가도 나왔다.

“검찰개혁의 본래 핵심은 검경 수사권 조정과 자치경찰제 실시 두 가지였다. 2018년 6월 합의문에서 중앙집중형 국가경찰을 분권형 자치경찰로 바꿔 경찰의 권한을 분산시키겠다는 약속을 했다. 하지만 자치경찰제가 자치 사무만 분리한 가장 약한 형태로 도입됐다. 국정원의 대공수사권이 경찰로 이전돼 경찰의 수사 권한은 더 커졌다.”


-검찰개혁 시즌2에도 경찰개혁은 언급되지 않았다. 경찰개혁은 앞으로 어떻게 진행돼야 할까.

“경찰의 권한 분산이 안 돼 있으니 시즌2로 중대범죄수사청(중수청)을 법무부에 따로 두는 복잡한 제안을 하게 됐다. 개혁의 균형이 깨지면 한 국가기관에 힘이 몰린다. 현재 경찰개혁은 검찰개혁에 비해 덜 됐고, 노무현정부의 안(案)에도 못 미치는 자치경찰제를 도입했으니 균형도 일관성도 문제가 있다. 경찰개혁은 처음부터 다시 국민적 공감대를 마련해 논의를 시작하고, 차기 정부나 그 이후로 더 여유를 가지고 추진해야 하지 않을까 싶다.”

-새 책에서 경찰개혁의 3대 원칙을 제시했다. ‘경찰 권력의 분산과 견제’ 외에 ‘지방자치의 완결성’ ‘권력기관 총량 동결’은 무엇인가.

“지방자치의 완결성은 현재의 행정자치와 교육자치에 경찰자치가 더해지면 지방자치의 수준이 상당히 높아질 것이라는 의미다. 김대중 노무현 대통령도 자치분권이라는 측면에서 자치경찰제를 주장해온 거다. 또 개혁을 할 때 자칫 권한을 줄이기보다 다른 형태 혹은 다른 쪽으로 권한을 늘리는 경우가 있는데, 그것을 조심해야 한다는 것이다. 검찰의 수사권을 경찰로 이관하면서 경찰이 수사관을 더 뽑게 되면 늘어난 수사관만큼 권력기관이 커지게 된다. 따라서 권력기관 전체의 총량은 동결하는 게 필요하다는 의미다.”

-자치경찰제가 오는 7월 1일 시행을 앞두고 있다. 자치단체의 재정부담 증가, 자치단체별 치안 서비스 차이 같은 문제와 함께 자치경찰이 토호세력과 결탁할 가능성에 대한 우려가 나온다.

“부패 문제는 굉장히 우려가 많다. 그래서 경찰은 자체 부패를 막으면서 바깥의 부패도 해결해야 하는 이중의 과제를 안게 됐다. 영국처럼 외부에 독립적인 경찰 견제기구를 생각해볼 수 있고, 내부적으로 감찰‧감사라든가 부패 문제를 처리하는 시스템을 마련할 필요가 있다.”

-국가수사본부는 어떻게 평가하나.

“국수본은 행정경찰과 수사경찰을 분리하는 시도로 중앙집중형 국가경찰에서는 의미가 있다. 정치와 가까운 행정경찰이 수사에 개입해 수사 과정이나 결과를 바꿀 가능성을 차단하기 때문이다. 그러나 자치경찰제를 하면 현장에서 원스톱 서비스가 이뤄져 행정경찰과 수사경찰의 구분이 사실상 희미해진다. 국수본은 자치경찰이 실시되면 의미가 약해질 것이다.”


-‘개혁은 있었지만 변화는 없었던 검찰개혁, 시작조차 하지 못한 경찰개혁’이라고 평가했던 반면 국정원 개혁에는 ‘일부 합격점’이라며 가장 후한 점수를 주셨다.

“국정원 개혁의 핵심 과제인 대공수사권 문제와 국내 정보 수집 문제가 일단 법제화로 해결이 됐다. 3년 유예이긴 하지만 경찰로 이관된 대공수사권을 다시 돌리기는 어렵다고 본다. 다만 그동안 국정원 개혁을 몇 번 시도했어도 정권이 바뀌면 다시 과거의 행태를 반복하는 문제가 있었다. 정치권과 시민단체가 실제 권한이 줄지 않은 부분이 있는지 감시한다면 국정원 개혁은 어느 정도 내용을 확보할 수 있을 것이다.”

인터뷰 이후에 29일 법무부 검찰총장후보추천위원회 첫 회의를 앞두고 이성윤 중앙지검장이 차기 검찰총장 후보 명단에 포함됐다는 소식이 전해졌다. 김 교수는 다음 검찰총장은 어떤 인물이어야 하겠느냐는 질문에 이렇게 답했었다. “앞으로 검찰의 변화에 대한 고민을 많이 하신 분이 되면 좋지 않겠나. 또 조직을 안정시키는 동시에 조직의 변화를 주도하는 리더십을 가진 분, 자제와 관용의 정신을 가지신 분, 법무부와 경찰 공수청과 상호 협력의 자세를 가지신 분이면 참 좋겠다.”

권혜숙 인터뷰 전문기자 hskwon@kmib.co.kr