대한민국 헌정사에서 경험한 통치체제는 대통령제가 사실상 유일하다. 의원내각제는 1960년 6월 제2공화국에서 시도됐으나 박정희 전 대통령의 1961년 5·16 군사정변으로 9개월간 존속에 그쳤다. 통치체제의 대안으로 거론되는 이원집정부제나 분권형 대통령제는 시행된 적 없는 낯선 체제다. 12·3 비상계엄 사태를 경험하면서 현행 대통령제의 부작용에 대한 공감대는 상당 부분 형성됐지만 개헌의 방향을 선택해야 할 국민으로서는 어느 쪽도 선뜻 결정하기 어려울 수밖에 없는 상황이다.
대중적으로 친숙한 방안은 ‘대통령 4년 중임제’다. 개헌 관련 다수 여론조사에서도 상대적으로 선호도가 높다. 그러나 개헌 문제를 오래 연구한 전문가들은 이와는 온도차가 있다. 전문가들 사이에서는 이번 기회에 대통령제의 틀 자체를 뜯어고쳐야 한다는 의견이 우세하다. ‘아직 가보지 않은 길’로 걸음을 옮길 시점이라는 것이다.
국민일보가 최근 40명의 전문가를 상대로 실시한 권력구조 개편 방안 선호도 조사에서는 의원내각제에 대한 응답률(14명)이 가장 높았다. 다음으로는 분권형 대통령제(이원집정부제 등 포함)가 11명으로 집계됐다. 대통령 4년 중임제의 경우 9명이 손을 들었는데, 대통령 권한 분산이나 삼권분립 강화 등을 조건으로 다는 경우가 많았다. 큰 틀에서 볼 때 전문가들의 청사진은 의원내각제나 분권형 대통령제 두 갈래로 수렴되는 모양새다. 현행 유지는 2명, 입장 유보 의견은 4명이었다.
의원내각제의 경우 대체로 ‘정치 지도자 리스크’에 따른 혼란을 최소화할 수 있는 것으로 분석됐다. 신율 명지대 정치외교학과 교수는 “내각제였다면 탄핵의 시간을 이렇게 허비하지 않았을 것”이라고 말했다. 이재묵 한국외대 정치외교학과 교수는 “내각제에서는 불신임된 지도자에게 정치적 책임을 빠르게 물을 수 있고, 반대로 독일의 헬무트 콜이나 앙겔라 메르켈 총리 같은 유능한 지도자에게는 10년 넘게 국정 운영을 맡긴 사례도 있다”고 설명했다.
의원내각제는 총리가 의회의 상시 견제를 받는다는 점에서 선호도가 높았다. 제왕적 리더십을 구축하거나 유지하기 사실상 불가능한 체제라는 것이다. 행정부 수반인 총리는 의회에서 선출되고, 총리는 국정에 관해 의회에 책임을 진다. 의회는 언제든 내각을 불신임해 책임(내각불신임권)을 물을 수 있으며, 행정부는 의회해산권을 견제 장치로 갖는다.
다만 ‘거대야당의 독주’가 주요 문제점으로 거론되는 한국의 정치 상황에서는 의원내각제가 적합하지 않다는 지적도 나온다. 박원호 서울대 정치외교학부 교수는 “내각제야말로 입법부가 행정권까지 쥐고 직접 통치하는 것”이라며 “여당에서는 야당의 입법독재를 주장하는 상황 아닌가”라고 반문했다.
이런 점에서 다당제 안착을 선결조건으로 꼽는 의견이 많다. 조진만 덕성여대 정치외교학과 교수는 “어느 정당도 과반을 차지할 수 없고. 인위적으로라도 협치를 할 수밖에 없도록 선거제도 등의 개편이 전제돼야 한다”고 말했다. 윤성이 경희대 정치외교학과 교수는 “악마는 디테일에 있다”며 “지금처럼 제1당이 압도하는 양당 체제에서는 오히려 개악이 될 수 있고, 다당제를 전제로 한 내각제가 바람직하다”고 강조했다.
의원내각제는 권력 분산과 책임정치 구현이 장점이지만 내각과 의회 간 갈등이 정국 불안으로 직결된다는 단점이 있다. 이재묵 교수는 “내각제를 잘 시행하는 유럽 선진국에서는 정국 불안정을 막기 위해 최소 6개월 동안은 내각 해산을 제한하거나 새 총리를 선출한 뒤 내각을 해산하는 ‘건설적 불신임제’를 두고 있다”고 설명했다.
대통령 4년 중임제 역시 유력한 대안으로 꼽히지만 단순히 임기를 줄이고 재임을 가능하게 하는 수준으로는 한계가 분명하다는 설명이 많았다. 정의화 전 국회의장은 “4년 중임제만 하면 대통령의 5년 권력을 8년으로 바꾸는 효과만 있을 뿐”이라며 “4년 중임으로 하되 대통령과 총리가 권한을 나누는 분권형 대통령제가 적합하다”고 말했다. 임채정 전 국회의장은 “4년 중임제로 가야 한다”면서도 “대신 입법부 권한을 강화하고 행정부 권한을 대폭 축소해야 한다. 미국식 삼권분립 제도를 수용해야 한다”고 강조했다.
분권형 대통령제를 주장하는 전문가들은 대통령제에 대한 국민 친숙도가 높은 만큼 의원내각제보다 현실적 대안이 될 수 있다는 입장이다. 박상병 정치평론가는 “의원내각제는 국회에서 대통령을 뽑는 식으로 인식해 국민적 거부감이 크고, 아직은 시기상조”라며 “국민은 대통령을 직접 뽑고 싶어한다. 외교·국방은 대통령, 내치는 국회에서 뽑힌 총리가 맡고 상황에 맞게 교체하면 된다”고 말했다.
남북이 대치 중인 안보 환경도 분권형 대통령제에 힘을 싣는 지점이다. 이재오 민주화운동기념사업회 이사장은 “우리나라는 남북 관계 특수성이 있는 분단국가이기 때문에 대통령이 외교·국방에 대한 권한과 함께 외교·국방 장관 인사권도 가질 필요가 있다”고 설명했다.
분권형 대통령제를 도입하되 의회 권력을 견제하는 장치 역시 두는 방안도 제시됐다. 차진아 고려대 로스쿨 교수는 “국회에서 과반 정당이 탄핵소추권·예산안심의권 등을 남용하며 폭주할 때 현행 제도로는 막을 방법이 없다”며 “프랑스식 의원집정부제처럼 의회해산권을 도입하되 내각불신임권도 함께 주는 게 필요하다. 공무원 탄핵소추 시 즉각 직무정지하는 헌법 65조 3항도 반드시 수정이 필요한 부분”이라고 말했다.
구자창 송경모 기자 critic@kmib.co.kr
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