수도권에 인구와 기업이 몰리고 지방은 소멸하는 현상이 가속화하고 있습니다. 이는 경제논리에 따른 어쩔 수 없는 일일까요. 정부 정책은 어떤 역할을 하고 있을까요. 참여정부 이후 역대 정부는 국가균형발전을 내세웠고 정부 예산에는 국가균형발전특별회계(균형발전예산)가 있습니다. 해마다 약 10조원이 ‘균형발전’ 명분으로 쓰입니다. 꽤 많은 돈이 들어가는데 왜 수도권과 비수도권의 격차는 좁혀지지 않을까요. 국민일보 이슈&탐사2팀은 정부 균형발전예산에 관한 심층분석 기사를 5회 시리즈로 보도합니다.
인구의 수도권 집중에서 두드러지는 현상은 20~30대 청년의 수도권 진입 러시다. 이 현상에 대한 일반적인 설명은 “일자리가 서울과 경기도에 몰려 있어서”다. 그렇다면 이들이 떠나온 지방에서는 청년을 붙잡아두거나 끌어들이기 위해 어떤 일을 할까. 균형발전예산은 그러한 사업에 쓰이고 있을까. 국민일보 취재팀은 이를 알아보기 위해 두 가지 작업을 실시했다. 먼저 청년 인구가 가장 많이 줄어든 시·군·구를 파악했다. 이어 해당 지역에서 균형발전예산이 어떻게 쓰이고 있는지 알아봤다.
전남 고흥·부산 영도 청년 크게 줄어
전국 시·군·구 226곳 가운데 청년 인구 유출이 가장 극심한 곳은 전남 고흥군으로 조사됐다. 충남 부여군, 전남 보성군, 경남 남해군, 충남 서천군이 그 뒤를 이었다. 취재팀은 통계청 주민등록연앙인구 데이터를 기준으로 1986~90년(현재 31~35세)에 태어난 인구 집단의 규모 변화를 분석했다. 이들이 10~14세였던 2000년 인구를 100으로 두고 2020년 시점의 인구가 어느 정도인지 조사했다. 한국고용정보원이 2019년 비수도권 청년 인구 유출 분석에 사용한 방법이다. 조사 결과 고흥군은 2020년 기준 해당 지표가 29.9를 기록했다. 인구 유입과 유출을 더한 순유출 개념이지만 단순화하면 1986~90년생 100명 중 29.9명이 지역에 남았고 70.1명은 그곳을 떠났다는 뜻이다.
충남 부여군은 해당 지표가 34.7, 전남 보성군은 35.0이었다. 부여의 경우 2000년 10~14세 인구는 5716명이었으나 2020년 30~34세는 1981명으로 줄었다. 보성군은 같은 기간 3307명에서 1158명으로 감소했다. 이어 경남 남해군 35.4, 충남 서천군 36.5, 전남 곡성군 36.5, 경북 봉화군 37.0, 충북 단양군 37.6, 전남 장흥군 38.0, 전남 강진군 38.1을 기록했다. 청년 인구가 가장 많이 유출된 10곳은 모두 비수도권의 군 지역이었다.
청년 인구 유출은 부산, 대구 등 광역시에서도 심각하게 일어나는 현상이다. 광역시의 시·군·구를 대상으로 같은 방식의 조사를 했더니 부산 영도구에서 청년 인구가 가장 많이 유출된 것으로 나타났다. 영도구의 해당 지표는 44.5로 2000년 10~14세에 1만832명이던 1986~1990년생이 2020년 4822명으로 감소했다. 6010명 순유출이 일어난 것이다. 청년 인구가 많이 빠져나간 광역시 산하 지자체 10곳은 영도구를 포함해 대구 서구(46.3)와 수성구(51.4), 대전 대덕구(56.7), 부산 사상구(57.3), 울산 동구(59.4), 인천 강화군(60.8), 부산 서구(61.4) 금정구(61.9) 사하구(62.6)다.
농촌 인프라와 관광지에 집중
청년 유출이 심한 지역에서 균형발전예산은 어떻게 쓰였을까. 먼저 1986~90년생이 전국 시·군·구 가운데 두 번째로 많이 유출된 충남 부여군에 투입된 균형발전예산을 살펴봤다. 부여군 홈페이지에서 2017~2021년 세입·세출예산서를 내려받아 분석한 결과 5년간 책정된 균형발전예산은 모두 1305억원이다. 부여군은 이를 86개 사업에 나눠 투입했다.
주로 농촌 생활 인프라 확충과 정비에 예산이 사용됐다. 총 237억원이 투입된 ‘지방 상수도 현대화’ 사업의 경우 예산의 절반 이상인 143억원이 균형발전예산으로 처리됐다. 산림 내 도로를 신설하는 ‘임도 사업 지원’은 5년간 해마다 실시돼 균형발전예산 22억2000여만원이 쓰였다.
백제 온조왕을 모시는 제향시설 ‘백제 6대왕 숭모전’ 건립에도 균형발전예산이 쓰였다. 2016년부터 15억원이 투입됐다. 부여군 문화재사업소장은 2018년 7월 군의회에서 “(숭모전이 없어) 대왕제를 천막 치고 지내 비 오는 날에는 난감했다. 절실한 사업이라 저희가 문화재청에 요청해 예산을 지원받았다”고 말했다. 숭모전 건립을 포함한 전체 관광·문화재 사업에 2017년부터 올해까지 5년간 135억원이 들어갔다. ‘백제역사 너울옛길’ 사업에도 54억6000여만원이 쓰였다. 반산저수지에 수상테마섬, 수변둘레길, 수변광장을 만드는 ‘반산 저수지 수변공원 조성사업’에는 2019년부터 3년간 균형발전예산 27억4500만원이 투입됐다.
청년 일자리 확충이나 산업 유치 활동, 교육 여건 개선 등 젊은 사람들이 정주의 기본 요건으로 생각하는 사업은 찾아보기 힘들다. 부여군 예산팀 관계자는 “부여군은 수도권보다 사회간접자본(SOC)이 더 필요하다 보니 해당 부분을 균형발전예산으로 받아서 사업을 하고 있다”고 말했다.
청년 인구 유출이 세 번째로 많은 전남 보성군도 2017년부터 5년간 균형발전예산 규모가 1300억원이다. 5년간 가장 돈이 많이 들어간 사업은 ‘농촌중심지 활성화 사업’이다. 보성군 노동면 웅치면 율어면 겸백면에 균형발전예산 157억원이 투입됐다. 읍·면 단위 권역의 중심지에 문화시설, 여가시설, 교통 인프라 등을 갖춰 권역 내 주민의 편익을 증대하는 사업이다.
수해 위험이 큰 미정비 소하천을 정비하는 소하천 정비 사업에 86억원, 해양종합휴양지 조성 사업에 58억원이 쓰였다. 해양종합휴양지 조성사업 예산은 율포해수녹차탕의 노후 시설을 보수하고 이를 야외 노천탕, 해수탕, 찜질방, 사우나 등을 갖춘 율포해수녹차센터로 확장하는 데 사용됐다. 벌교, 득량, 율어 등의 농로와 용배수로를 개조하는 밭 기반 정비사업에도 61억원이 투입됐다. 전남 고흥군은 올해 ‘고흥 박지성 공설운동장 개보수’ 비용으로 3억원을 책정했다.
균형발전예산으로 집행된 사업은 대부분 ‘주민 편익 증대’가 목표다. 5년간 44억원이 들어간 보성군 ‘도서종합개발사업’의 사업 목표는 ‘(주민의) 정주 의식을 고취하고 지역 특성을 이용한 테마 관광지 개발로 주민의 소득을 증대한다’이다. 보성군 예산계 관계자는 “균형발전예산 사업은 주민들이 요구하고 지역에 맞는 사업을 발굴한다. 청년을 (군 밖으로) 나가지 않게 하거나 외부에서 유입하는 건 농어촌 지역의 여건상 쉽지 않다”고 말했다. 그는 또 “청년 유입 정책은 균형발전 예산 말고 다른 예산으로 추진하고 있다”고 밝혔다.
수백억 쓰여도 청년은 떠난다
청년 인구가 많이 빠져나가는 지방 광역시도 균형발전예산을 주민 편익 위주로 쓰고 있다. 부산 영도구는 올해 균형발전특별회계 127억원을 17개 사업에 투입한다. 이 중 88%인 112억원을 영도 ‘대통전수방 프로젝트’(근린재생 중심시가지형), 도시재생뉴딜 시범사업, 생활 SOC기반 조성사업, 봉래산 역사 테마공원 공영주차장 사업에 쓴다.
각 지자체의 산모신생아 건강관리사업, 도서관 건립 사업, 생활문화센터 건립 사업, 자연휴양림 조성 및 보완 사업에도 균형발전예산이 쓰인다. 취재팀이 청년 유출이 심한 지자체 20곳(도 산하 10곳, 광역시 산하 10곳)의 올해 균형발전예산 편성 내역을 집계한 결과 16곳에서 산모신생아 건강관리사업을 하고 있다. 예산 규모가 가장 큰 곳은 부산 영도구로 12억6500만원이 투입된다.
도서관 건립 사업도 모두 9곳에서 이뤄지고 있다. 광역시 산하 지자체의 경우 대구 수성구(황금 2동 공공도서관 조성), 부산 사상구(주례열린도서관 조성), 인천 강화군(지혜의 숲 도서관 건립), 부산 서구(서구 구립도서관 건립), 부산 금정구(공립작은도서관 조성)에서 도서관 사업을 진행한다. 이에 들어간 총예산은 222억1700만원이다. 서천군 등 6곳은 모두 34억원을 투입해 자연휴양림을 조성하거나 보완하는 사업을 벌인다.
결국 균형발전예산은 청년을 지방에서 살게 하는 것과는 큰 관련이 없어 보인다. 이 예산은 주로 지역의 낙후한 환경을 개선하는 데 사용되고 있다. 일자리, 교육과 직접 관련된 예산은 많지 않다. 균형발전 명분으로 상당한 예산이 쓰이고 있음에도 청년 인구가 지방을 떠나는 이유다.
물론 낙후한 환경 개선에 예산을 투입하는 일은 필요하다. 다만 균형발전의 목표가 농산어촌 지역 생활 환경 개선인지, 지방을 청년이 살고 싶은 장소로 조성하는 일인지에 관한 개념 정의와 공감대 형성이 필요하다. 지금까지 역대 정부는 주민의 편익 증대에 초점을 맞춘 사업을 균형발전으로 포장했다는 게 전문가들의 지적이다.
마강래 중앙대 도시계획부동산학과 교수는 “균형발전의 목표와 공간적 단위를 명확하게 해야 한다. 하드웨어 중심의 지원에서 벗어나 기업 및 대학지원 등의 소프트웨어 강화에도 예산을 고르게 배분해야 한다”면서 “목표가 명확하지 않고 우선순위가 없으면 균형발전예산은 정치적 포퓰리즘에 영향을 받기 쉽다”고 말했다.
권기석 양민철 방극렬 권민지 기자 10000g@kmib.co.kr
[114조 균형발전예산 대해부]
▶①5억 집 2년만에 10억… 균형발전 나랏돈, 수도권만 살찌웠다 [이슈&탐사]
▶③균형발전에 쓰랬더니…목욕탕 청소·발열체크 일자리로 [이슈&탐사]
▶④동물보호센터 건립까지… 이름만 균형발전, 내용은 나 몰라라 [이슈&탐사]
▶⑤“풀면 노벨경제학상 감”… 지방소멸 위기, 전문가들 해법 [이슈&탐사]
GoodNews paper ⓒ 국민일보(www.kmib.co.kr), 무단전재, 수집, 재배포 및 AI학습 이용 금지
