청와대가 21일 공개한 개헌안에 국가가 토지 소유 및 처분을 제한할 수 있도록 하는 ‘토지공개념’을 명문화하면서 ‘재산권 행사 제한’을 이유로 위헌 판정을 받았던 부동산 규제 관련법이 부활할지 관심을 모으고 있다.
토지공개념은 공공의 이익을 위해 국가가 토지의 소유와 처분을 적절히 제한할 수 있다는 의미다. ‘토지=공공재’로 보기에 부동산 투기 수요를 잠재우기 위한 법이나 제도를 마련하기가 쉬워진다.
현행 헌법은 ‘재산권 행사는 공공복리에 적합하게 해야 한다’(제23조 2항) ‘국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 따라 제한과 의무를 부과할 수 있다’(제122조)고 규정하고 있다. 하지만 이는 총론일 뿐 자본주의 경제질서 및 사유재산제와 충돌한다는 이유로 실제로는 토지공개념을 적용하고 있다고 보기 어렵다.
토지공개념은 1980년대 말부터 본격적으로 법 체계에 도입됐다. 민주화와 함께 부동산 투기 열풍이 불자 당시 노태우정부는 ‘토지공개념 3법’이라 불리는 택지소유상한법, 토지초과이득세법, 개발이익환수법을 신설해 강력한 규제에 나섰다.
택지소유상한법은 특별시와 광역시의 경우 한 가구당 택지소유상한을 660㎡(200평)로 제한하도록 하고 있다. 토지초과이득세법은 개인 소유의 노는 땅이나 법인 소유 비업무용 토지의 지가 상승에 따른 불로소득을 세금으로 환수하는 법이다.
하지만 두 법은 개인의 재산권 행사를 부당하게 침해한다는 이유로 헌법재판소로부터 위헌 내지 헌법불합치 판결을 받아 도입 10년도 되지 않아 폐기됐다. 헌재는 택지소유상한법에 대해 “매년 택지가격의 4% 내지 11%에 해당하는 부담금을 계속 부과할 수 있게 하는 것은 짧은 기간 내에 토지재산권을 무상으로 몰수하는 효과를 가져온다”고 했고, 토지초과이득세법의 경우엔 “장기간 토지를 보유하는 경우에도 토지초과이득세를 부과하는 것은 사유재산권 보장 취지에 반한다”고 지적했다. 유일하게 살아남은 개발이익환수법 역시 위헌 시비가 끊이지 않고 있다.
청와대는 그러나 토지공개념을 개헌안에 명문화해 토지의 부당한 소유를 통한 불평등 확산을 막아야 한다는 입장이다. 특히 ‘부동산 투기와의 전쟁’ 수행을 위한 확고한 원칙을 세워야 한다고 판단한 것으로 보인다. 이날 청와대가 발표한 내용 중 ‘의무 부과’라는 대목에도 주목해야 한다. 부동산을 보유해 발생한 불로소득에 대해서는 세금을 부과하는 징벌적 규제를 의무 부과라는 이름으로 집행할 수 있다는 의미다.
때문에 토지공개념이 헌법에 명문화되면 기존 토지공개념 3법이 부활할 것이란 전망이 나온다. 토지공개념은 보유세 등 세제 개편을 논의하는 추진 동력이 될 수도 있다. 올해부터 도입된 재건축초과이익환수제 시행에도 힘을 실어줄 것으로 보인다. 최근 일부 재건축 단지는 초과이익 환수가 위헌이라며 헌법소원을 제기했다.
전문가들은 토지공개념이 국가 재량권을 과도하게 인정해 개인의 재산권 행사를 제한할 수 있기 때문에 사회적 갈등을 방지하기 위한 세밀한 검토가 필요하다고 지적한다. 명지대 부동산대학원 권대중 교수는 “(토지공개념은)개인의 재산권을 침해하거나 제한할 수 있다는 뜻”이라며 “규제를 통해 불로소득이나 투기에 의한 이익을 사회에 환원하는데는 찬성하지만 정당하게 얻은 이익까지 세금으로 거둬들이는 부작용도 생길 수 있다”고 말했다. 건국대 부동산학과 고성수 교수도 “국민의 자유를 제한한다는 차원에서 어떻게 적용할지 고민해야 한다”고 조언했다.
백상진 기자 sharky@kmib.co.kr
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