KEI 보고서 통해 본 조력발전소 건설 문제점… 사업자 위주 일방적 환경영향 평가로 불신 자초

정부가 서해안 곳곳에 조력발전소를 세우려는 계획이 사회적 갈등을 낳고 있다. 강화갯벌, 가로림만 등 서해안에서 그나마 온전하게 남은 대형갯벌에 방조제를 막으려는 것이다. 한국환경정책·평가연구원(KEI)은 지난 1년 동안 이에 대해 수행한 연구결과를 담은 보고서 2권을 최근 펴냈다. 이희선 연구위원 등은 ‘해양에너지 환경성평가 및 환경·사회적 갈등저감방안’ 보고서에 조력발전을 둘러싼 사회적 갈등의 원인과 대안을 담았다. 천영진 연구위원 등은 ‘조력발전소 건설사업에 의한 해양 생물상 영향 사례 고찰’에서 외국 조력발전소 사례를 분석했다.

방조제를 이용한 조력발전은 몇 안 되는 외국사례에서 보듯이 환경훼손 논란을 피할 수 없다. 바닷물을 가둬둠으로써 수위차와 해수 유통량이 줄어 해양 생태계에 큰 영향을 미치기 때문이다. 이에 따른 환경영향은 조간대 면적 감소, 퇴적물 분포 변화 및 탁도, 염도, 영양염류를 포함한 수질 변화 등으로 요약된다. KEI의 보고서들을 바탕으로 조력발전을 둘러싼 쟁점을 분석해 본다.

◇조력발전의 개념과 위상=조력발전은 밀물과 썰물에 의한 해수면 상승 및 하강으로 발생하는 위치에너지를 이용해 전력을 생산하는 발전방식이다. 하구나 만을 가로질러 방조제를 설치해 조석조수지(조지)를 만든 다음 조지와 외해의 수위차를 이용해 터빈을 돌려 발전하는 방조제 방식이 실용화돼 있다.

세계적으로 대규모 조력발전소는 우리나라의 시화발전소과 프랑스 랑스발전소 2곳에 불과하다. 캐나다, 러시아, 중국 등지에 있는 나머지는 대부분 소규모이거나, 경제성 확보에 실패해 가동을 중단했다. 중국은 숱한 시행착오를 거쳐 건설한 많은 조력발전소가 문을 닫았다. 가동 중인 소규모 조력발전소 9곳을 합쳐도 우리나라 시화발전소 규모와 비슷한 정도다. 중국은 그러나 앞으로 약 500㎿ 규모의 조력발전소를 건설할 계획이다.

조력발전의 장점으로는 에너지원이 무한하고 청정에너지인데다 풍력발전보다 효율적이라는 것이 꼽힌다. 물의 밀도가 공기 밀도의 830배이기 때문에 조력발전은 훨씬 작은 터빈으로 풍력발전과 같은 양의 에너지를 생산할 수 있다. 풍력발전의 터빈 수명은 15년인데 조력발전시설의 수명은 약 40년, 방조제의 수명은 약 120년이다.

반면 수위차가 줄어들면 조간대 면적이 줄어 조지 내 갯벌 또는 습지를 훼손한다. 이에 따라 조간대의 무척추동물 다양성과 생물량이 감소하고, 회유성 어류와 철새의 번식과 먹이활동에 악영향을 줄 수 있다. 방조제 터빈은 연어, 청어, 뱀장어 등 회유성 어류의 이동에 직접적 장애가 된다. 캐나다의 애나폴리스 조력발전소는 225m의 소규모 방조제에 터빈 2개와 어도 1개를 갖추고 있는데 터빈을 통과하는 어류의 20∼80%가 죽는 것으로 집계됐다.

◇국내 조력발전계획 갈등의 근본원인=KEI의 이희선 연구위원은 조력발전소를 둘러싼 갈등의 원인을 다음과 같이 열거했다. 우선 정부의 해양에너지 보급목표가 과도하게 높게 잡혀 있다. 현재 계획 중인 조력발전소가 모두 완공되더라도 2030년 해양에너지 보급목표의 절반도 못 채운다.

무엇보다 정부가 신재생에너지 보급확대를 위해 보조금정책을 올해부터 기존의 발전차액지원제도(FIT)에서 공급자의무할당제(RPS)로 변경한 것이 대규모 조력발전 사업계획을 부추기고 있다, FIT는 가격경쟁력을 갖추지 못한 재생에너지 사업자에게 높은 발전비용과 시장가격의 차이를 정부가 지원하는 제도다. 반면 RPS는 발전사업자에게 생산량의 일정비율을 신재생에너지로 채울 것을 강제하는 것이다. 한전의 발전자회사들은 이에 따라 손쉽게 신재생에너지 발전량을 늘릴 수 있는 조력발전소 입지를 찾아나서고 있다.

사전환경성검토 및 환경영향평가와 주민의견수렴방식에 대한 불신도 갈등의 원인이다. 현재 환경영향평가 등을 사업자와 사업자가 지정한 전문업체가 일방적으로 수행하기 때문에 객관성을 잃고 있다. 조사기간, 내용, 방법 등이 부실하다는 점도 지적된다. 가로림만 갯벌의 성격변화와 변화면적에 대해 사전환경성검토와 환경영향평가의 예측이 너무 달라 주민의 원성을 샀다. 사업타당성 검토도 마찬가지다. 가로림만 조력발전은 과거 정부가 모두 타당성이 없다고 결론을 내렸으나 현 정부는 사업이 타당하다고 주장하고 있다. 주민 의견수렴 방식에 대한 불만, 사업추진에 따른 이익 및 보상에 대한 불만도 갈등요인이다.

◇사회갈등을 줄이는 대안=전략환경영향평가(SEA)를 확대 적용해야 한다. SEA는 의사결정과정의 상위단계인 정책계획, 프로그램 단계에서 환경성을 반영하기 위해 전략적 선택을 통한 광범위한 사업대안을 고려하는 것이다. 예를 들어 조력발전사업도 상위개념인 국가 에너지기본계획의 재생에너지 비중 배분율을 바꿈으로써 회피하거나 축소하는 전략적 선택이 가능토록 하자는 것이다. 현행 사전환경성검토도 SEA의 하나로 도입됐지만 대상이 개별사업지에만 국한됐고, 의사결정 자체에는 영향을 미치지 못한다. 취지를 살리지 못하고 있는 것이다. 국내 조력발전사업에 대한 전략환경평가의 적용은 크게 에너지 기본계획 내 신재생에너지 활용전략, 조력발전 보급계획, 구체적 사업에 대한 영향분석 등 3단계로 진행돼야 한다.

주민의견 수렴과정을 객관화, 내실화하기 위해 합동사실확인(JFF·Joint Fact-Finding) 작업이 필요하다. 현행 공청회와 같은 일방적 정보제공과 의견수렴 방식은 주민의 동의를 이끌어내기에 부족하다. 따라서 사업자와 주민간의 정보격차를 해소하기 위해 확인이나 검증이 가능한 쟁점을 대상으로 공동 사실 확인작업을 하자는 것이다. 검증에 제약이 따르는 사안에 대해서는 여러 가능성을 다각적으로 검토해 대안을 마련해야 한다. 이를 위해 의사결정자의 적극적 자세가 필요하다.

마지막으로 사전예방원칙은 원칙적으로 환경적 손실 가능성의 원천적 예방을 의미한다. 이희선 연구위원은 “조력발전사업과 같은 개발사업의 경우 불확실성의 제거와 공동체의 용인 가능한 위험수준 판단이 선행된 비용대비 효과적인 수단의 채택에 초점이 맞춰져야 한다”고 말했다. KEI 연구진은 “추진 중인 조력발전사업들이 이 같은 사회적 협의를 이뤄내지 못하고 있는 한 사업추진은 보류돼야 한다”고 말했다.

임항 환경전문기자 hnglim@kmib.co.kr



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