[기고-김경수] 국방개혁과 문민통제

천안함 및 연평도 피격사건 이후 국방·안보태세 보완책의 일환으로 국방부가 육·해·공군의 지휘구조를 일원화하는 합동군사령부 창설 등 3군의 합동성 강화계획을 밝혔다. 논란의 핵심은 민주주의의 기본원칙인 ‘문민통제’를 여하히 온존시킬 수 있느냐 하는 것이다. 군정·군령을 일원화해 대장급 합동군사령관에게 전군의 지휘권과 함께 행정·관리권까지 행사하게 하는 것은 합동작전의 효율성을 위한 것이라고 하나 과도한 권력집중이 이루어져 결과적으로 헌법상 문민통제의 원칙에 반한다는 주장이 제기되고 있다.

미국을 비롯한 선진 민주국가에서 군 최고사령관이 군정·군령권을 동시에 행사하는 나라는 찾아보기 힘들다. 문민통제에 역행하는 일이기 때문이다. 우리보다 앞서 ‘합동성(jointness)’의 위기를 겪은 미국의 사례에서 교훈을 찾아야 한다. 미국 국방조직 개편의 근간을 이루고 있는 골드워터-니콜스(Goldwater-Nichols Act)법안(1986)도 미군의 합동작전 부조화로 인한 이란 인질구출 작전의 실패(1980)가 그 동인이었다.

골드워터법의 핵심은 크게 둘로 나눌 수 있다. 작전의 효율성 제고를 위한 3군(해병대 포함)의 ‘합동성 강화’와 군의 ‘문민통제’이다. 합동성 강화 측면에서 이 국방개혁법은 합참 등에서 타군과의 합동 복무경험이 없는 군인은 장군 진급을 할 수 없도록 만들었다. 이와 함께 미국은 태평양사령부(PACOM)와 같이 지역이나 기능으로 특화된 통합군사령부(UCC) 체제를 통해 실시간 입체작전이 가능하도록 함으로써 명실상부한 합동성을 유지하고 있다. 유사시 현장투입이 가능한 작전운용 부대 중심의 합동성 강화가 특징이다.

골드워터법은 물론 미 연방법과 국가안보법 등에 함께 규정된 미국의 ‘문민통제’ 전통은 그 뿌리가 깊다. 무엇보다 대통령의 문민통제를 확실히 하기 위해 이중, 삼중의 장치를 상정하고 있다. 국방부 장관을 포함해 국·실장급 간부 직위는 군 현역에서 전역한 후 7∼10년이 경과하지 않으면 임용될 수 없다(국가안보법 제202조).

미국은 1947년 국가안보법 제정 이후 장성 출신 국방장관은 한국전 당시의 ‘조지 마셜’(3대 장관)이 유일한 예외이다. 이 밖에 대통령과 국방장관의 문민통제를 돕기 위한 장치로 군령권이 배제된 군정상의 보좌기구로 합참의장과 육·해·공군성 장관(민간인)이 있고 또한 각 군성 장관을 보좌하는 각 군 참모총장이 군정기관으로 존재한다. 작전명령의 지휘계선은 대통령, 국방장관, 10개 통합전투사령관(UCC)으로 이어지는 단순 명료화된 조직으로 되어 있다.

우리도 민간 출신 국방장관이 합참의장이나 각 군 총장 등 군정상의 자문·참모기구를 활용할 경우 대통령을 보좌하는 데 큰 어려움은 없다고 판단된다. 민간 국방장관의 임명과 합참의장의 군정보좌 기관으로의 역할변경은 3군의 균형발전과 합동성 강화와도 무관하지 않다는 사실을 직시해야 한다.

김경수 명지대 정치학 교수



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