[국민논단] 기초연금 개혁, ‘노후 기본보장의 완성’으로

기초연금 개혁이 정치권의 핵심 의제로 부상하고 있다. 2025년 국민연금 개혁에 이어 기초연금은 이제 연금개혁의 퍼즐을 맞출 다음 수순으로 주목받고 있다.

기초연금을 둘러싼 국민 인식은 ‘유지·확대’와 ‘축소·폐지’로 첨예하게 갈린다. 유지·확대론은 수급자에게 기초연금이 생활에 도움이 된다는 경험에서 출발한다. 반면 수급에서 제외된 이들은 “나도 받고 싶다”는 요구를 제기한다. 요컨대 보편 확대 주장이다. 반면 축소·폐지론은 기초연금은 빈곤한 노인에게 집중해야지 상대적으로 여유 있는 노인에게까지 지급하는 것은 정당하지 않다는 문제의식에 기반한다. 재정을 부담해야 하는 청년·중장년 세대의 우려도 이를 뒷받침한다. 더불어 국민연금 수급자에 대한 기초연금 감액 조정이 제도 불신을 키운다는 점도 비판의 대상이다. 결국 기초연금은 ‘빈곤 구제’라는 복지적 성격과 ‘보편적 수당’이라는 권리적 성격이 맞물리며 세대 내, 세대 간 형평성 논란의 중심에 서 있다.

이런 맥락에서 2023년 제1차 기초연금 적정성평가위원회는 기초연금 개혁 필요성을 권고했다. 위원회는 기초연금 도입 당시 목표였던 ①노인 빈곤 감소 ②공적연금 사각지대 해소 ③국민연금 급여 수준 보충을 기준으로 성과와 한계를 점검했다. 그 결과 공적연금 사각지대 해소는 상당 부분 달성됐고, 국민연금 급여 보충 기능은 제도 성숙 속도를 고려해 일정 기간 존속시키며 개혁 속도를 조절할 필요가 있다고 봤다. 반면 노인 빈곤은 다소 완화됐음에도 여전히 30%대 중후반에 머물러 기초연금의 중심축을 ‘급여 보충’보다 ‘빈곤 감소’로 재조정해야 한다는 결론에 이르렀다.

이를 위해 권고안은 단기적으로 현행 ‘중하위 70%’라는 목표 인구비율 중심 기준을 ‘목표 소득(소득 수준)’ 기준으로 전환하고, 범위를 점진적으로 조정(축소)하는 방안을 제안했다. 중장기적으로는 저소득 빈곤층에 집중하는 최저소득보장연금(표적형)으로 단계적으로 전환하자는 방향을 제시했다. 국가가 보장해야 할 최소한의 ‘목표 소득선’을 설정하고, 그 차액을 메워주는 방식으로 제도를 정교화하자는 것이다.

기초연금 기능을 저소득층 기본보장 보완으로 재정렬하면 자원 효율성이 높아지고, 초고령 인구 구조에서 불가피하게 커지는 재정 부담도 일정 부분 완화할 수 있다. 다만 전환의 전제는 분명하다. 국민연금 가입·납부 충실도가 약해지고 기초연금 의존이 과도해지는 ‘쏠림’이 나타나지 않도록 제도적 방어 장치를 함께 설계해야 한다. 기초연금에 과도하게 기대지 않도록 ‘1인 1국민연금’ 체제를 공고히 하는 적용 확대와 제도 정비가 병행돼야 한다. 국민연금은 ‘낸 만큼 받는’ 소득비례 원칙을 강화하고, 계층 간 재분배 역할은 기초연금이 전담하도록 기능을 분리·정돈하는 것이다.

더 구조적인 개혁으로는 보편적 기초연금이 갖는 세대 간 연대의 순기능의 상징성을 살리는 설계도 가능하다. 예컨대 국민연금 급여 구조에서 균등 급여(소위 A값 연계 부분)를 기초연금으로 통합하되 국민연금·특수직역연금 수급자에게 지급되는 기초연금 재원은 일반재정이 아니라 각 연금 재정에서 충당토록 하는 방식이다. 이렇게 하면 일반재정의 급격한 팽창을 완화하면서도 빈곤층에게는 ‘보충 기초연금’을 추가로 설계해 실질적인 빈곤 해소 효과를 강화할 여지가 생긴다.

결국 개혁의 성패는 제도의 명칭이 아니라 ‘공적 다층 노후소득 보장체계’를 얼마나 촘촘하게 구축해 노년층 기본 보장을 확실히 달성하느냐에 달려 있다. 국민연금은 가입자의 ‘성실한 기여’에 예측 가능한 보상을 제공하는 소득비례 체계로, 기초연금은 사회적 연대에 기초한 ‘최저선 보장’ 체계로 역할을 분명히 해 두 제도의 상충을 상호 보완으로 전환해야 한다.

기초연금 개혁은 ‘초고령사회를 지탱할 기본보장 사회적 계약을 어떻게 갱신할 것인가’의 문제다. 수혜자와 부담자 모두가 납득할 수 있는 정교한 조합만이 제도의 지속 가능성을 담보할 수 있다. 빈곤층에게 ‘선택과 집중’을, 국민연금에는 ‘기여의 가치’를 분명히 부여하는 설계가 필요하다. 기능을 분업하고 재정을 재배치하는 구조 개혁이 성공할 때 기초연금은 세대 갈등의 불씨가 아니라 ‘노후 기본 보장의 완성’으로 자리 잡을 것이다.

석재은 한림대 사회복지학부 교수

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